Arbeit

Veröffentlicht am November 23rd, 2016 | von Philipp Türmer

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Die Wertschöpfungsabgabe als arbeitsfördernde Lenkungssteuer

Die fortschreitende Digitalisierung, Robotisierung und Automatisierung wird von vielen Ökonomen als größte Herausforderung der Wirtschaftspolitik der nächsten Jahrzehnte gesehen. Bislang gibt es wenige sozialdemokratische Antworten auf diese Herausforderung. Ein Vorschlag des österreichischen Bundeskanzlers Christian Kern verdient unsere besondere Aufmerksamkeit.

Investitionsfeindlich, standortgefährdend und innovationshemmend. Das sind die typischen Attribute mit denen die ÖVP das von Bundeskanzler Kern seit August dieses Jahres propagierte Konzept der Wertschöpfungsabgabe versieht. Bei näherer Betrachtung erweist sich der Vorschlag jedoch als durchaus zukunftsfähiger Ansatz um Arbeitsplätze zu schaffen und die Kosten für das Sozialsystem gerechter zu verteilen.

In Österreich noch mehr als in Deutschland wird ein großer Teil der Sozialausgaben über die von Arbeitgeberinnen, Arbeitgebern und Arbeitnehmerinnen, Arbeitnehmern zu entrichtenden Sozialabgaben erzielt. In Deutschland sind das hauptsächlich die Beiträge zu den Sozialversicherungen (Rente-, Kranken-, Arbeitslosen-, Pflege und Unfallversicherung), in Österreich kommen noch einige weitere Abgaben zur allgemeinen Finanzierung des Sozialstaats hinzu. Die Abgaben bemessen sich an der Höhe des Gehalts und der Anzahl der Beschäftigten eines Unternehmens.

Dieses System birgt einige Fehlanreize, die im Zuge des fortschreitenden Strukturwandels des Wirtschaftssystems immer mehr zum Ausdruck kommen werden. Zum einen wird der Produktionsfaktor „Arbeit“ ungleich mehr belastet als der Faktor „Kapital“. Während jede*r eingestellte Arbeiter*in dem Unternehmen neben den Lohnkosten zusätzliche Lohnnebenkosten verursacht, fallen diese Kosten bei einer Investition gleicher Höhe in produktives Kapital nicht an. Damit wird die effektive Produktivität  von Arbeitnehmer*innen gesenkt, wohingegen der Faktor Kapital nicht belastet wird. Die Investitionen in Produktivkapital (so z.B. Produktionsmaschinen oder Software) können über die Jahre in Form von Abschreibungen steuerlich geltend gemacht werden. Mittels besonderer Regelungen (Rückstellungsbildung etc.) werden sie häufig noch zusätzlich steuerlich begünstigt. Im Zuge der Robotisierung sind Arbeitnehmer*innen immer leichter zu substituieren und ein immer größerer Anteil der Wertschöpfung vor allem im produzierenden Gewerbe wird von Maschinen übernommen (bzw. die Wertschöpfung wird auf weniger Arbeitnehmer*innen konzentriert, deren relativer Mehrwert dadurch steigt ohne dass die Entlohnung das widerspiegelt). Diese Entwicklung wird durch die beschriebene steuerliche Ausgestaltung noch angeheizt. Darüber hinaus ist es relativ einfach, die Lohnnebenkosten zu senken, indem man Normalarbeitsverhältnisse reduziert und  zunehmend (Schein-)Selbstständige die Arbeit im Unternehmen erledigen lässt. Die zunehmende Beschäftigung von Soloselbstständigen und Werkvertragsnehmer*innen, die ihre Sozialausgaben selbst tragen müssen, ist sichtbarer Ausdruck dieser Entwicklung. Damit geht eine Verlagerung von Risiko und Sozialkosten auf effektiv immer noch abhängig Beschäftigte einher, die nicht wünschenswert ist. Des Weiteren findet eine intersektorale Ungleichbehandlung statt. Während personalintensive Sektoren mit klassischen Dienstleistungsberufen stark belastet werden, werden vor allem Unternehmen der „Digital Economy“, die ohne hohen Personaleinsatz auskommen, unverhältnismäßig bevorzugt.

Sollten die prognostizierten Jobverluste durch den Wandel des Wirtschaftssystems eintreten, werden auf die Sozialkassen enorme Ausgaben zukommen und gleichzeitig wird ihnen die Finanzierungsgrundlage  entzogen. In diesem „worst case“ würde das Scheitern der Finanzierung des Sozialstaats ausschließlich über Sozialversicherungsabgaben auf der bisherigen Bemessungsgrundlage am deutlichsten werden.

Neben diesen beschriebenen Nachteilen hat die Sozialstaatsfinanzierung über Sozialabgaben auch einen großen Vorteil, der nicht verschwiegen werden darf. Sie ist trotz der beschriebenen Schlupflöcher schwerer zu umgehen als die Besteuerung von Gewinnen. Dies zeigt sich an dem vergleichsweise geringen Anteil der direkten Unternehmensbesteuerung am Gesamtsteueraufkommen in Deutschland. Jede Besteuerung, die sich am Gewinn eines Unternehmens bemisst, kennt zwei Herausforderungen. Erstens die, dass es Branchen in wettbewerbsintensiven Marktsegmenten gibt, die relativ wenige Gewinne erwirtschaften, weswegen sie davon kaum erfasst werden, und zweitens dass es vor allem globalen Unternehmen ein Leichtes ist, die Besteuerung der Gewinne durch Verschiebung selbiger in Länder mit geringer Steuerbelastung zu vermeiden. Diese legale Steueroptimierung ist dabei wesentlich ausschlaggebender als die illegale Steuerhinterziehung. Während letztere zunehmend durch den Bedeutungsverlust des Bankgeheimnisses im internationalen Finanzverkehr und die Einfachheit der Datenweitergabe durch die Digitalisierung erschwert wird und es sich abzeichnet, dass illegale Steuerhinterziehung in wenigen Jahren kaum noch eine Rolle spielen wird, ist die legale Steuervermeidung bislang nicht in den Griff zu bekommen. Jede Besteuerung, die sich am Gewinn bemisst stellt also tendenziell eine Ungleichbehandlung national agierender Unternehmen gegenüber international agierenden Konzernen dar und fördert damit im Zweifel Monopolisierungstendenzen, die von Sozialist*innen prinzipiell abgelehnt werden.

Dies bildet die Rahmenbedingungen für das Konzept der Wertschöpfungsabgabe. Technisch sieht das österreichische Konzept folgende Ausgestaltung vor:

Die Bemessungsgrundlage für die Wertschöpfungsabgabe werden weiterhin die Lohnkosten sein. Diese  werden allerdings mit einem Faktor erweitert, der sich an der Nettowertschöpfung des Unternehmens bemisst, das heißt am Gewinn eines Unternehmens vor Steuern und Fremdkapitalkosten (Zinsen, Mieten, Pachten). Letztere werden miteinbezogen,  um eine Ungleichbehandlung von Fremdkapital gegenüber Eigenkapital zu vermeiden.  Diese Vermeidung der Bevorzugung von Fremd- gegenüber Eigenkapital ist wünschenswert, weil sie potenzielle Anreize zu größerer Risikoaufnahme von Unternehmen verhindert, welche destabilisierend auf das Wirtschaftssystem wirken können. Anhand der mit dem Faktor multiplizierten Lohnkosten wird die Abgabe für den Familienausgleichsfonds erhoben (ein sozialpolitisches Instrument, zu dem es in Deutschland kein Äquivalent gibt). Der allgemeine Beitrag für diesen Fonds wird allerdings deutlich reduziert (von 4,5% auf 3%). In der Realität bedeutet das Folgendes: Die steuerliche Belastung für Unternehmen mit hohem Arbeitskräfteeinsatz und geringen Gewinnen sinkt, während die Belastung für Unternehmen mit hohen Gewinnen und potenziell – aber nicht notwendigerweise – geringem Arbeitseinsatz steigt. Die Besteuerung wird progressiv, wird flexibel an den Gewinn eines Unternehmens angepasst. Leistungsfähigere tragen also eine höhere Last als Schwächere.

Konkrete Berechnungen zeigen, dass die Steuerbelastung von produzierendem Gewerbe, in dem die Substituierung von Arbeitskräften durch Maschinen noch nicht eingesetzt hat, sinken wird, genauso wie für den Bausektor und Branchen mit hohem Einsatz von Gering- und Mittelverdienern*innen, wie dem Einzelhandel und  dem Gastronomiesektor. Insofern ist die Bezeichnung der Wertschöpfungsabgabe als Maschinensteuer irreführend, weil sie in der aktuellen Situation das produzierende Gewerbe ganz und gar nicht schlechterstellt. Schlechter gestellt werden hingegen Branchen mit hohen Gewinnen und hoch qualifizierten, sehr gut verdienenden Arbeitnehmer*innen, wie Ärztinnen und Ärzten, Rechts- und Steuerberatern*innen und Unternehmensberatungen.

Die Ausgestaltung der SPÖ sieht eine Aufkommensneutralität vor. Das heißt, dass es sich bei der Debatte – zunächst – nicht um eine Auseinandersetzung um eine Steuererhöhung handelt, sondern um die Frage, ob es vertretbar ist, gewinnintensive Branchen und Hochverdiener*innen steuerlich mehr zu belasten zu Gunsten von personalintensiven Branchen mit Gering- und Mittelverdiener*innen. Für letztere werden gleichzeitig die oben beschriebenen Anreize zur beständigen Lohnsenkung, Reduzierung von Normalarbeitsverhältnissen und fortschreitendem Stellenabbau gesenkt. Perspektivisch bietet die Reform jedoch die Möglichkeit der sukzessiven Höherbelastung von Branchen, die hohe wirtschaftliche Gewinne einfahren.

Die Vorwürfe der Investitionsfeindlichkeit laufen ins Leere, da sich für die steuerliche Absetzbarkeit von Investitionen nichts ändert.  Was zutrifft, ist, dass die allgemeine Attraktivität von personalintensiven Branchen, die mehr Arbeitsplätze schaffen, gesteigert wird und dass Investitionen in den Faktor Arbeit bessergestellt werden. Diese Schwerpunktverlagerung ist aus einer sozialdemokratischen Analyse wünschenswert. Gleiches gilt für Neugründungen. Viele Neugründungen sind Unternehmen, die mit sehr geringem Personaleinsatz arbeiten. Durch die Reorganisation werden Neugründungen in personalintensiveren Sektoren begünstigt. Es ist weiterhin möglich, für Neugründungen Entlastungen in das Konzept aufzunehmen.

Die bisherigen Vorausagen zur Einführung einer Wertschöpfungsabgabe prognostizieren einen Anstieg der Beschäftigung und der Löhne von Gering- und Mittelverdiener*innen. Die Belastung würde hauptsächlich von Shareholdern hochproduktiver Unternehmen getragen werden. Die Umverteilungswirkung ist positiv.

Das einzige Problem bleibt jedoch die Heranziehung des Gewinns zur Ermittlung der Steuerlast. International agierende Konzerne haben immer noch die Möglichkeit, der Belastung durch Verschiebung der Gewinne zu entgehen. Dieses Problem müsste bestenfalls vor einer Einführung angegangen werden, beispielsweise durch schärfere Regelungen zu Patentverkäufen oder einer Einschränkung der Verschiebung von Investitionen und Abschreibungen zwischen den verschiedenen nationalen Niederlassungen internationaler Konzerne.

Tatsächlich ist das Konzept einer Wertschöpfungsabgabe keine neue Idee. Bis zur Mitte der 90er Jahre gehörte sie zur festen Programmatik der SPD und flog erst als Folge der neoliberalen Wende unter Schröder aus der inhaltlichen Leitlinie. Es wird Zeit, sie aus der Verbannung zu befreien.

Selbstverständlich ist die Einführung einer Wertschöpfungsabgabe nur ein Zwischenschritt. Langfristiges Ziel muss weiterhin eine faire Verteilung der Produktionsmittel sein. Nichtsdestotrotz ist die Abgabe ein Schritt in die richtige Richtung und kurz- und mittelfristig ein brauchbares Instrument.

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Über den/die Autor*in

20 Jahre halt, Bachelor in Economics, aktuell Jurastudent, meine Schwerpunkte sind Arbeit, Wirtschaft, Infrastruktur und Europa.



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